蓝远辉

一、案情简介

（一）事实部分

2010年，深圳市某局作为建设单位启动修建深圳市某快速路工程，并委托深圳某铁路公司作为代建单位全权负责管理本工程。深圳某铁路公司将本工程的一标段分包给中铁某公司进行施工。

施工过程中，因沿段某小区拆迁受阻，本工程改线建设。按照深圳市某局和深圳某铁路公司的要求，本工程自2012年1月起开始暂停施工。停工期间，中铁某公司按照深圳某铁路公司要求对本工程现场进行维护、管理、消除安全隐患等众多工作。

2018年，深圳市审计局委托第三方咨询公司对本工程进行工程结算并出具审核报告，但审核报告对中铁某公司的损失进行了没有理由与依据的核减，中铁某公司不予认可、同意，故向法院提起诉讼主张合法权益。

（二）案件争议焦点

1.在代建模式下，代建单位深圳某铁路公司是否为发包人；

2.在政府审计机关作出的《审核报告》未确认中铁某公司的损失情况下，中铁某公司在停工期间的损失深圳某铁路公司是否应予赔偿；

3.赔偿金额如何确定。

二、代理意见

（一）本案涉案工程拆迁责任主体的问题

1.深圳某铁路公司为发包人，全权负责项目建设的组织管理、招投标、征地拆迁和工程款支付义务，是涉案工程的责任主体。

深圳某铁路公司负责涉案工程的项目建设的组织管理、招投标、征地拆迁和工程款支付义务（虽然未由深圳某铁路公司的账户直接支付，但政府财政部门为了防止深圳某铁路公司克扣工程款，涉案工程的工程款通过深圳某铁路公司向政府财政部门申请，这并不影响深圳某铁路公司作为涉案工程发包人的角色）。根据《广东高院关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》（粤高法〔2017〕151号）第12条的规定：“对于非经营性政府投资项目根据法律强制实行委托代建，代建单位作为项目建设法人，全权负责项目建设的组织管理、招投标和工程款支付义务的，其属于发包人。承包人依据《合同法》有关委托合同的规定主张委托人承担责任的，不予支持”的规定，深圳某铁路公司虽然是代建单位，但应认定为本案涉案工程的发包人，作为本案涉案施工合同的责任主体。

2.深圳某铁路公司未能完成拆迁相关工作，致使本案涉案工程改线、停工，无法继续履行合同，应承担因此造成的损失和实际费用。

深圳某铁路公司提交的《委托代建管理合同》《关于研究某快速路二期征地拆迁有关问题的会议纪要》，以及《深圳市建设工程施工合同》通用条款第17.10条“发包人未能按期办妥土地征用和拆迁手续，给承包人造成损失和（或）导致工期延误的，发包人应赔偿承包人损失，顺延延误的工期。”均约定深圳某铁路公司代建本案涉案工程的内容是包括负责涉案工程征地拆迁工作的。因此，深圳某铁路公司未能完成拆迁相关工作，致使本案涉案工程改线，停工，无法继续履行合同，中铁某公司有权向深圳某铁路公司主张因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。

3.中铁某公司与深圳某铁路公司签订了合同，根据合同的相对性原则，中铁某公司有权要求深圳某铁路公司承担因此造成的损失和实际费用。

根据合同的相对性原则，深圳某铁路公司不能以其与深圳市某局签订的代建合同的约定来对抗中铁某公司，中铁某公司与深圳某铁路公司的权利义务仅受双方签订的《深圳市建设工程施工合同》的约束，而深圳某铁路公司作为发包人本身就有义务为中铁某公司提供具备施工条件的场地。沿段某小区拆迁受阻，深圳某铁路公司未能继续向中铁某公司提供具备施工条件的场地，依据《中华人民共和国合同法》第二百八十三条“发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。”的规定，中铁某公司有权要求深圳某铁路公司承担因此造成的损失和实际费用。退一步说，深圳某铁路公司未提交证据证明某小区是否属于红线外的任何证据，某小区拆迁受阻导致工程改线、合同无法继续履行是无争议的事实，中铁某公司与深圳某铁路公司签订的合同中明确约定，深圳某铁路公司负有拆迁的责任，且深圳某铁路公司与第三方签订的合同不能对中铁某公司的权利义务进行约定，即使约定也为无效约定。

（二）关于中铁某公司主张的损失确认问题

1.中铁某公司主张的损失已通过三方签证确认。

中铁某公司主张的各项损失已由中铁某公司、深圳某铁路公司委托的监理单位三方通过《索赔审核书》《索赔申请书》《三方签证记录单》及相关附件中进行签字盖章确认，且深圳某铁路公司也实际支付了各项损失中的大部分费用，在本案起诉之前，深圳某铁路公司从来没有向中铁某公司要求返还，这足以证明其对中铁某公司损失的确认。

2.中铁某公司的损失是实际发生、客观存在的。

深圳某铁路公司委托深圳某顾问有限公司对涉案工程竣工结算进行了审核，并于2017年9月出具了《竣工结算审核报告书》，审核金额为40009578.89元，该份《审核报告》对中铁某公司的损失进行了确认，说明中铁某公司的损失是实际发生、客观存在的。

3.中铁某公司主张的损失已由深圳某铁路公司、监理单位签证盖章确认，无需再行鉴定，法院有权对《审核报告》的缺陷直接予以纠正。

依据《2015年全国民事审判工作会议纪要》第四十九条“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”的规定，中铁某公司主张的损失已由中铁某公司、深圳某铁路公司、监理单位进行三方签证盖章确认，因此，法院有权依据三方签证盖章确认的证据对《审核报告》的缺陷直接予以纠正，无需再行鉴定。深圳某铁路公司主张认为应当进行再次鉴定没有法律依据。 

三、案例结果

（一）法院判决深圳某铁路公司应向中铁某公司支付停工期间的损失；

（二）法院判决深圳某铁路公司应向中铁某公司支付停工损失9698640.85元。

四、案例评析

本案是典型的建设工程代建模式下，因拆迁受阻导致工程停工引发的损失赔偿纠纷。案件核心围绕代建单位的责任主体认定、停工损失的赔偿依据及金额确定展开，既涉及代建模式下特殊的法律关系界定，也关乎工程结算中签证文件与双方明确约定结算以审计报告为准的效力冲突，对同类案件处理具有重要参考价值。

（一）本案的重点难点

一是代建单位深圳某铁路公司的责任主体定位。在政府投资项目委托代建模式中，代建单位与建设单位、施工单位之间的法律关系易产生混淆，本案关键在于厘清代建单位是否属于《合同法》规定的“发包人”。法院结合广东省高级人民法院《关于审理建设工程合同纠纷案件疑难问题的解答》，认定深圳某铁路公司全权负责项目组织管理、招投标、征地拆迁及工程款支付义务，即便工程款由财政部门直接拨付，亦不影响其发包人身份，从而明确其作为责任主体的法律地位，这是解决纠纷的核心前提。

二是停工损失的认定依据选择。本案中存在第三方审计报告与三方签证文件的效力冲突，深圳某铁路公司可能援引合同约定“双方最终结算以审计为准”及审计报告的核减结果拒绝全额赔偿，而中铁某公司依据三方签证主张损失。法院最终采纳三方签证文件作为损失认定依据，否定了审计报告的绝对效力，这一认定难点的突破，直接决定了损失赔偿的金额与责任承担。

（二）本案的典型意义

1.明确了代建模式下发包人身份的认定标准，填补了实践中代建单位责任界定的模糊地带。

通过援引地方高院指导性文件，将“全权负责项目建设核心义务”作为代建单位认定为发包人的核心要件，为同类政府投资代建项目的责任划分提供了明确裁判指引。

同时，彰显了合同相对性原则在建设工程领域的适用边界，明确代建单位不能以其与建设单位（深圳市某局）的代建合同约定对抗施工单位，厘清了不同合同主体之间的权利义务边界，避免了责任转嫁风险。

2.提供了审计报告存在不真实、不客观情形时，当事人如何进行救济的途径。

第一，举证证明审计报告的不真实、不客观性。审计报告并非工程价款结算的法定依据，仅在合同明确约定时才作为结算参考。当事人若主张审计报告存在错误，需提交充分证据证明其缺陷，本案中中铁某公司提交的三方签证文件，如《索赔审核书》《三方签证记录单》等，该类文件经承包人、发包人、监理单位签字盖章确认，是损失实际发生的直接证据，可以有效对抗审计报告无依据的核减内容。

第二，申请法院通过补充质证、重新质证等方式纠正审计缺陷。根据《2015年全国民事审判工作会议纪要》第四十九条，法院在当事人举证证明审计报告存在问题后，应优先采用补充鉴定、重新质证或补充质证的方式纠正缺陷。本案中，因三方签证已形成完整的证据链，法院直接依据三方签证确认的损失证据，纠正了审计报告对停工损失的不当核减，没有启动重新鉴定程序。

第三，若补充质证、重新质证等方式无法解决审计报告的缺陷，当事人可以向法院申请第三方重新进行工程造价鉴定。当事人无法提供有效结算依据，或现有证据存在重大争议、无法形成完整证据链，导致工程价款或损失金额无法确定的，可向法院申请重新鉴定。本案中因三方签证已明确损失金额，故鉴定程序无启动必要，深圳某铁路公司要求重新鉴定的主张未被法院支持。

（三）本案借鉴经验

对于施工单位而言，在签订建设工程施工合同时，应明确发包人（含代建单位）的核心义务，尤其是征地拆迁、施工条件提供等关键条款；在工程停工或发生损失时，应及时与发包人、监理单位办理三方签证，固定损失发生的事实与金额，为后续索赔留存充分证据。

对于代建单位而言，应明确自身作为发包人的责任边界，切实履行征地拆迁、施工保障等义务，避免因义务履行瑕疵引发赔偿责任；对施工单位的损失索赔，应秉持客观诚信原则，不得滥用审计报告规避赔偿义务。

对于法院及仲裁机构而言，在审理代建项目纠纷时，应紧扣代建单位的实际权责范围认定其法律地位，在损失认定上优先采纳各方确认的签证文件，审慎对待审计报告的效力，确保裁判结果符合公平原则与当事人缔约本意。

综上，本案通过清晰界定代建单位的发包人身份、优先采信三方签证文件的效力，妥善解决了停工损失赔偿争议。其裁判思路不仅有效化解了个案纠纷，更对规范建设工程代建模式下的法律关系、明确损失赔偿的认定标准具有重要指导意义，为维护建设工程市场秩序、平衡各方主体权益提供了宝贵的司法实践经验。

五、结语和建议

本案作为政府投资项目委托代建模式下建设工程施工合同纠纷的典型案例，聚焦代建单位法律定位、停工损失认定的核心问题，最终以法院支持承包人合理损失诉求告终。该案的审理与判决，不仅厘清了代建项目中各方主体的权利义务边界，更对司法实践中类似纠纷的处理提供了明确指引，同时也为建设工程领域各参与方规避法律风险、规范合同履行带来了深刻启示。

从案件审理结果来看，法院的判决充分彰显了“权责一致”与“公平诚信”的民法基本原则。一方面，通过援引地方高院指导性文件，明确了代建单位在全权负责项目组织管理、招投标、征地拆迁及工程款支付义务时的发包人法律地位，否定了代建单位以“委托代建”为由推卸责任的抗辩，厘清了实践中易混淆的代建模式法律关系；另一方面，结合合同约定与法律规定，认定拆迁义务属于发包人核心义务，因拆迁受阻导致工程停工、改线的损失应由发包人承担，同时认可三方签证文件对损失的确认效力，否定了无依据的审计核减，切实维护了承包人的合法权益。该案的判决警示各方主体，无论何种合作模式，合同约定的权利义务均应得到严格遵守，任何试图以身份特殊性或内部约定对抗外部合同相对方的行为，都难以得到法律支持。

结合本案争议焦点与裁判思路，为有效防范建设工程领域类似纠纷，保障项目顺利推进，现对建设工程各参与方提出如下建议：

（一）明确代建模式下各方主体法律定位与责任边界

对于政府投资项目的委托代建单位，应在《委托代建合同》《建设工程施工合同》中明确约定其核心权责，尤其需明确征地拆迁、场地交付、工程款支付等关键义务的归属主体，避免因约定模糊导致责任推诿。代建单位应充分认识到，其作为项目建设法人，在对外签订施工合同时即成为当然的发包人，需承担发包人相应的法律责任，不可将代建身份作为规避责任的借口。同时，建设单位也应在代建合同中明确代建单位的责任范围，加强对代建行为的监督，避免因代建单位履职不当引发纠纷。

（二）强化合同履行过程中的证据留存与规范管理

本案中，中铁某公司之所以能够顺利主张停工损失，核心在于其持有的《索赔审核书》《三方签证记录单》等证据能够完整证明损失的真实性与合理性。对此，承包人在施工过程中应注重证据的及时固定，对于因发包人原因导致的停工、窝工等情形，应第一时间向发包人及监理单位提交书面索赔申请，详细列明损失构成、计算依据，并确保相关文件经各方签字盖章确认，形成完整的证据链条。同时，发包人及监理单位也应规范签证流程，对承包人的索赔申请及时审核、明确答复，避免因拖延签证或签证不规范引发后续争议。此外，对于审计机关的审核报告，各方应理性看待，若审计核减缺乏事实与法律依据，承包人有权通过举证推翻，维护自身合法权益。

综上，本案的处理结果为建设工程代建模式下发包人主体的确定，在政府审计机关作出的《审核报告》未确认施工单位损失情况下，施工单位在停工期间的损失是否应予赔偿纠纷解决提供了清晰的司法指引，也为各方主体的风险防范敲响了警钟。在建设工程领域不断发展、合作模式日益多元的背景下，各方主体应强化法律意识、规范合同管理、注重证据留存、秉持诚信原则，共同构建公平、有序的市场环境，推动建设工程项目顺利推进，减少合同纠纷的发生。

六、案件索引

一审：深圳市南山区人民法院（2019）粤0305民初16809号（2020年1月23日）

二审：深圳市中级人民法院（2020）粤03民终9476号（2020年7月21日）

再审：广东省高级人民法院（2021）粤民申2019号（2021年5月31日）