2026年11月6日，十四届全国人大常委会第二十五次会议表决通过新修订的《中华人民共和国水法》（以下简称新《水法》），自2027年3月22日起施行。新法共九章，除总则、水资源规划、水资源保护与开发利用、水资源配置与节约使用外，专设“江河湖泊管理与保护”和“水工程建设与运行”两章。

水资源刚性约束的法定化与取水管控

理解新《水法》的制度逻辑，需首先把握其为水利事业设定的总体目标。新法以全面提升水安全保障能力为目标，规定国家以完善水资源优化配置体系、流域防洪减灾体系、水生态保护治理体系为重点，统筹存量和增量，加强互联互通，加快构建国家水网。在规划层面，新法要求水资源规划统筹协调生活、生产、生态用水，健全规划编制的公众参与机制和专家咨询论证制度，并与国民经济和社会发展规划、国土空间规划相衔接。如果说国家水网解决的是“水从哪里来、往哪里调”，那么刚性约束回答的则是“用多少、给谁用”，二者共同构成了新法的制度底座。

新《水法》在总则中明确规定，国家实行水资源刚性约束制度，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。这一要求入法，意味着水资源条件正式成为城市扩张、土地开发、人口布局和产业落地的前置约束。与之相衔接，法律要求重大建设布局须与水资源条件和防洪要求相适应，在缺水地区限制高耗水项目，并建立涉水建设项目和规划的水资源论证制度。

在取水管控层面，新法在取水许可和水资源有偿使用制度的基础上，作出两项关键制度安排：一方面，从江河湖泊或地下取用水资源，须申请取水许可证、取得取水权并依法缴纳水资源税，实现与水资源税制度的衔接；另一方面，国家依据水资源承载能力实行差别化管控，由国务院水行政主管部门会同自然资源主管部门开展承载能力评价，建立并动态更新水资源超载地区名录，超载地区按规定暂停新增取水许可。对拟在超载地区新建、扩建用水项目的企业而言，取水许可的可得性将直接决定项目能否落地，水资源论证由此成为投资决策的前端环节。

与承载能力评价相配套的，是用水总量控制和定额管理。新法规定，国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度；省级人民政府可制定严于国家用水定额的地方用水定额，各地并据此制定本行政区域的年度用水计划。由此，取用水单位面临三重约束——区域是否超载、许可水量是否足额、单位产品用水是否超定额。任何一层出现缺口，都可能影响项目的产能安排与扩张计划。

地下水管理是此次修法着力最深的领域之一。新法规定国家实行地下水取水总量控制和水位控制制度，划定地下水超采区及禁止开采区、限制开采区，并建立地下水储备制度——除特殊干旱年份和发生重大突发事件外，不得动用地下水储备。同时，取水计量要求同样严格，取水规模达到规定标准的，应当安装在线计量设施并传输数据。随着在线计量设施的普及，实际取水量与许可水量之间的差异将更易被主管部门识别与核查。

节水义务的刚性化与非常规水的统一配置

新《水法》明确国家坚持和落实节水优先方针，实施国家节水行动，强化农业、工业、城镇节水，建立激励约束机制；同时，节水设施“三同时”制度配套了严厉的法律责任。新建、改建、扩建建设项目应当制定节水措施方案，配套建设节水设施，并与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，所需投资计入建设项目总投资。节水设施未与主体工程同时投入使用、逾期又不改正的，罚款上限达二百万元。对工业园区、数据中心、火电、化工等用水大户而言，节水设施建设已成为项目设计和竣工验收中不可逾越的法定环节。

对存量用水户而言，合规压力同样来自用水定额。新法规定，高耗水工业企业用水水平超过用水定额的，应当限期进行节水改造，逾期未改造的将被责令改正并处罚款。这一规定叠加地方制定更严格定额的法定授权，意味着跨区域经营的企业在不同省份可能面临差异化的节水标准。

如果说节水是在需求端“做减法”，那么非常规水的统一配置则是在供给端“做加法”。新法规定推进污水处理回用，将再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿井（坑）水、微咸水等非常规水纳入水资源统一配置，要求县级以上地方人民政府鼓励使用符合标准的再生水，明确城市绿化、道路清扫、车辆冲洗等用水应当优先使用再生水。在水价机制方面，新法明确建立完善与经济社会发展水平、水资源状况、供水成本、用户承受能力和节水要求相适应的水价形成机制。由此可见，常规水源的稀缺性将更多通过许可总量和价格信号传导至用水终端，再生水回用、海水淡化等项目的市场空间也将随之打开。

水价机制的完善对供水项目投资方同样具有现实意义。新法将供水成本、用户承受能力和节水要求一并列为水价形成的考量因素，并与水资源状况和经济社会发展水平挂钩。对以使用者付费为主要回报来源的城乡供水、引调水和再生水项目而言，调价机制有了明确的法律依据，但价格形成也须同步兼顾用户的承受能力。

此外，新法在资金与产权层面释放出两项重要信号。其一，总则规定国家根据需要设立重大水利工程建设基金，引导社会资本依法参与水资源保护、开发、利用、节约及水害防治工作并保障其合法权益，同时鼓励金融机构按照市场化、法治化原则提供多样化金融服务；其二，实施生态保护补偿制度，培育和规范用水权交易市场。一旦用水权形成可交易、可定价的市场机制，取水许可所对应的水量便具备了资产属性，企业通过节水改造腾出的水量可以通过交易实现收益，从而为社会资本参与节水项目和水利基础设施投资提供了更为清晰的回报路径。

河湖名录管理与涉河建设的审查边界

专设“江河湖泊管理与保护”一章，是新《水法》在体例上最显著的变化之一。国家建立江河湖泊定期普查制度，由国务院水行政主管部门组织普查并实行名录管理；同时规定建立省、市、县、乡四级河湖长体系，将近年来推行的河湖长制正式上升为水事基本法制度。普查与名录管理的核心意义，在于为每一条河流、每一个湖泊明确管理主体与空间范围，使河湖空间从“边界模糊”走向“有据可查”，且管理范围划定后须向社会公告并设立标志。

在空间管控上，新法严禁非法侵占江河湖泊水域和岸线、围湖造地、围垦河道、填埋河湖，对已侵占区域要求有计划地退地还河、还湖；禁止在江河湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，涉河建设项目须经审查同意。新法附则对“涉河建设项目”作出明确界定，涵盖跨河、穿河、穿堤、临河的码头、桥梁、道路、铁路、管道、缆线、取排水设施等各类工程。对交通、能源、市政等领域的建设项目而言，凡工程线位与河湖管理范围发生交叉，涉河审批即为项目推进的法定前置条件，审批进度将直接关系工程工期。

值得关注的是，新法还授权县级以上地方人民政府在江河湖泊管理范围边界向陆域延伸的区域划定岸线保护范围，具体办法由省级人民政府制定。岸线保护范围虽位于管理范围之外，但同样受到保护性约束。这意味着滨水地产、文旅开发和产业园区项目的选址，将同时受到河湖管理范围与岸线保护范围的双重刚性约束。

河道采砂是新法着力整治的另一重点。未经许可开采砂石土的，按货值金额倍数计罚；运输、收购、销售无证开采砂石土的，同样须承担法律责任。法律责任链条由此从源头开采者延伸至运输、收购和销售各环节。

水工程全周期责任与生态流量约束

“水工程建设与运行”同为新设专章，将水工程从规划、开工、建设、验收到运行管护的全过程纳入统一规范。建设水工程须符合流域综合规划，并经有关流域管理机构或水行政主管部门审查同意，未经审查同意不得开工；从事勘察、设计、施工、监理、质量检测的单位须具备相应资质，严格执行基本建设程序，未经验收或验收不合格的水工程不得投入使用。上述程序要求以法律形式固化，使违反基建程序的法律后果更为明确。

对于大型水工程而言，前期工作的合规要求更为系统。调水工程实施前应当进行全面规划和科学论证，统筹调出区和调入区的用水需求与生态安全，防止对生态环境造成破坏；大中型水库移民实行开发性移民方针，移民安置与工程建设同步进行，所需经费列入工程建设投资计划。同时，新法要求建立综合调度体系，统筹防洪、供水、灌溉、生态、航运等目标，实施水工程统一调度。对项目法人而言，这意味着工程建成后仍须服从流域或区域统一调度，行政调度指令将与工程自身的经济效益目标长期并存。

更为深远的影响体现在运行端。新法规定，水工程所有权人或管理单位应当落实运行管护经费，开展维修养护、安全监测和安全鉴定，对存在安全隐患的工程及时采取除险加固等措施；禁止侵占水库库容，确需在库区建设涉河项目的须经审查同意。在水工程保护范围内从事影响工程运行、危害工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动，以及侵占、毁坏水库大坝、堤防等工程设施，均为法律所禁止。这意味着项目法人和运行管理单位的责任，已从“建成交付”延伸至工程全生命周期，管护经费是否落实、安全鉴定是否按期开展，均将成为监督检查的重点。

生态流量是贯穿河湖管理与水工程运行的另一条主线。新法要求确定江河控制断面生态流量、湖泊生态水位管控指标以及水工程生态流量泄放指标；新建、改建、扩建水工程应当满足泄放要求，并将生态用水调度纳入日常运行调度。对水电站、水库和引调水工程的运营主体而言，保障生态流量已是嵌入日常调度的法定义务，必须在工程运行中逐日落实。

法律责任的梯度设计与执法协同的强化

新法“法律责任”一章呈现出清晰的梯度化设计：多数基础违法行为的罚款幅度为二万元以上二十万元以下，针对逾期不改、情节严重等情形则设置了五十万元乃至二百万元的高阶罚则，非法采砂更是按货值倍数计罚。同时，新法规定生产、进口、销售或使用列入名录的落后、高耗水技术、工艺、设备和产品的，依照《中华人民共和国生态环境法典》等法律予以处罚，明确了水事立法与生态环境法典的衔接路径。梯度化罚则真正重构的，是违法成本与合规成本之间的比价关系，企业“以罚代改”的空间将被大幅压缩。

在执法端，新法要求水行政主管部门和流域管理机构加强监督检查，依法查处水事违法行为，并在信息共享、联合监测和协同执法等方面强化协作；监督检查人员可依法查阅、复制有关资料，要求被检查单位说明情况，进入现场调查，责令停止违法行为，并依法查封、扣押有关财物。叠加取水在线计量、河湖名录和水工程登记建档等制度，水行政执法的数字化与信息基础将显著增强。

此外，新法对水事纠纷的解决机制也作出了系统规定。不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决。在纠纷解决前，任何一方不得在行政区域交界线两侧单方面修建排水、阻水、取水和截（蓄）水工程。单位之间、个人之间以及单位与个人之间的水事纠纷，可协商解决，也可申请调解或直接向人民法院提起民事诉讼。因引水、截（蓄）水、排水损害公共利益或他人合法权益的，依法承担民事责任。对处于上下游、左右岸的涉水企业和项目而言，取排水安排一旦引发争议，可能同时面临行政裁决与民事索赔的双重风险。

结语

新《水法》为未来一个时期的水资源管理确立了以承载能力为边界的刚性约束逻辑。取水许可与承载能力挂钩、节水设施与主体工程捆绑、河湖空间实行名录管理、水工程责任覆盖全生命周期、生态流量纳入日常调度——每一项制度安排均对应着可核查、可追责的法定义务。对水行政主管部门、项目法人、取用水单位及社会资本而言，水资源条件已成为项目投资决策的前置门槛，涉水主体的合规发展空间也将在刚性约束框架下重新划定。

本文作者

袁雪琼

广和（沈阳）律师事务所主任、广和水利工程研究院院长

业务领域：水利水电工程、建设工程、国有项目投资、破产清算

持有一级建造师（建筑工程）、一级建造师（水利水电）和一级造价工程师（土木建筑工程）执业资格，兼具法律与工程双重专业背景，在水利水电和建设工程领域经验丰富，2024年3月起任辽宁省水利行业协会专家。

长期专注建设工程、国有项目投资、破产清算等领域，主办各类诉讼案件1500余件，长期为多家大型央企、国企及政府部门提供法律服务，曾获“辽宁省优秀律师”“沈阳市优秀律师”等称号。