政府投资项目财评结论不真实情形下的效力否定——珠海A公司诉B天然气公司、C设计公司建设工程设计合同纠纷案

张方硕 郭保生

一、案情简介

（一）事实部分

2010年原告珠海A公司在实施横琴新区市政道路工程时因影响到被告一B天然气公司的天然气管道，而需要敷设临时管线和重建一条永久管线，遂与B天然气公司及被告二C设计公司共同签订天然气管道保护工程勘察设计合同，合同约定暂定金额人民币260万元，最终设计费以横琴新区财金事务局（以下称财评单位）审定的价格为准。2021年3月财评单位审定设计费结算价为人民币131万元，截至结算审定时珠海A公司已支付设计费208万元，珠海A公司认为设计费超付76万元，遂提起诉讼要求被告一、二返还超付设计费。被告二C设计公司提起反诉，要求判令珠海A公司支付欠付的设计费155万元及利息。

（二）案件争议焦点

1.案涉合同设计费有无超付？财评结论能否作为认定设计合同结算价的依据？是否准许被告二的鉴定申请？

2.若存在设计费超付，B天然气公司应否承担返还责任

二、代理意见

本案中，本所代理的B天然气公司（甲方）与C设计公司（乙方）、珠海A公司（丙方）于2010年12月30日签订《横琴新区市政道路工程天然气管道保护工程勘察设计合同》（以下称“设计合同”），合同第七条勘察设计费支付方式约定，根据合同约定分批付款，乙方完成约定的工作进度，甲方提出书面的付款申请、乙方向丙方开具设计费用相关发票，由丙方按照甲方的书面申请将设计费支付给乙方。第八条第一款甲方权利和义务约定：按照本协议的约定向丙方提出付款申请，丙方依据本协议支付乙方的款项，均视为甲方收到丙方的相应款项。丙方权利和义务约定：丙方不是合同的发包人或设计人，仅负责按照甲方付款申请在10个工作日内受托完成向乙方的付款工作，除此之外，丙方不承担任何本合同项下的义务。

以上设计合同内容反映，B天然气公司为设计合同中的发包人，珠海A公司依据B天然气公司的申请向C设计公司支付勘察设计费，该款项视为B天然气公司收到相应款项，珠海A公司以此向B天然气公司主张设计费超付责任。对于原告主张财评单位审定的设计费结算价，两被告均称未参与财评审核过程，不认可财评结论。被告二C设计公司向法院申请对案涉勘察设计费进行鉴定。

根据案件争议焦点，本代理律师组织代理思路，认为B天然气公司可从以下两个方面组织应诉：

（一）以财评结论不真实为由请求法院准许C设计公司的鉴定申请，以期推翻财评结论，通过司法鉴定重新认定案涉勘察设计费结算价。

原告提交财评部门关于设计合同的《财政性建设项目结算审批表》中，财评部门依据其委托的广东某项目管理有限公司（以下称“咨询单位”）审核的工程结算造价131万元，在此基础上审核结算造价为131万元。原告提交咨询单位于2019年9月6日作出的《市政道路工程天然气管道保护工程勘察设计费用审核报告》（以下称“《审核报告》”）。然而经查咨询单位做出《审核报告》所依据的附件《结算审核表》《结算书》《管线迁移（ZC）工程结算审批表》《工程结算书》《工程结算汇总表》，该等资料以被告一、被告二名义做出或需被告一、被告二确认，却均无被告一、被告二的签章；《审核报告》中载明的勘察设计费送审情况：“编制单位申报金额213万元”，该金额也与两被告申报金额不一致，远远低于两被告申报的结算金额，因此咨询单位出具的《审核报告》不具有真实性，财评部门依据《审核报告》做出的财评结论也不具有真实性。

根据《中华人民共和国民事诉讼法》第七十五条的规定，B天然气公司可申请法院依法传唤财评单位和咨询单位到庭接受质询，以便于法院对设计合同结算价的审核与审定结论的真实性进一步查明。B天然气公司亦可就C设计公司的鉴定申请，依据最高人民法院《2015全国民事审判工作会议纪要》第四十九条第2款的规定，请求法院准许鉴定。

（二）主张根据设计合同的权利义务关系认定珠海A公司为设计合同的实际发包人，B天然气公司仅为项目管理方，对设计费超付不承担责任。

第一，从设计委托主体层面，案涉项目发起是因原告为实施横琴新区市政道路工程需拆除被告一所有的天然气管道，原告需向被告一承担拆一赔一即拆除原管道赔偿新管道的责任，因此原告是案涉项目的建设主体和发包人，也是案涉设计费支付的责任主体。被告一之所以被牵涉入内，是原告基于燃气管道技术要求的特殊性，而委托被告一代为进行技术管理，被告一为受原告委托的项目管理方，既非发包人，也非设计人，对案涉的设计费也从未经手过。

第二，从被告一履行管理责任层面，三方签署的设计合同金额未超过批复概算，在合同执行过程中，被告一遵照合同约定审核被告二的付款申请，原告向被告支付208万元勘察设计费符合合同约定。本项目竣工验收后被告二于2012年、2014年、2016年多次向原告报送结算送审资料，并发函催告原告尽快完成本工程各类合同结算，被告一履行受托管理义务适当尽职。

第三，从案涉争议引发的责任层面，原告对案涉争议的发生应负全部责任，经本次庭审调查，原告未经被告一同意，在《送审结算书》中冒用被告一的名义，其他结算资料未经被告一确认，所申报金额也非被告一实际申报的金额，原告违反《财政投资评审管理规定》在送审材料和送审金额上弄虚作假，导致最终审核意见错误，原告应对此承担责任。

综上，被告一不是案涉《勘察设计合同》的发包人、承包人（设计人），也不是案涉项目勘察设计费的支付主体及实际收款方。作为项目管理方被告一履行了勘察设计管理职责，就合同价款支付无管理过错，不应被牵连到原告与被告二C设计公司之间的勘察设计费用纷争中。对于经法院审理认定的勘察设计费与原告已付费用如存在差额，就差额部分应由原告与被告二C设计公司双方径行结付清偿，与被告一无关。

三、案例结果

一审：法院根据鉴定机构的鉴定意见认定案涉设计费为217万元，故原告并不存在超付的情形，原告诉请两被告返还超付设计费76万元及利息，证据不足，法院予以驳回。原告应向被告二支付勘察设计费本金94万元及利息，利息自2016年8月9日（设计工作完成之日）起计。

二审：原告应向被告二支付勘察设计费本金94万元及利息，利息自2021年3月22日（珠海市横琴新区投资项目审核中心于2021年3月21日审定后珠海A公司开始负有结算款项支付义务的时间）起计。

四、案例评析

政府投资项目中，由于审计和财评压力，发包人通常在合同中约定合同结算以政府财政审计结论作为结算依据，该约定法院认定有效。除非有确凿的证据证明财审结论存在不真实不客观的情形，法院可能会支持承包人鉴定申请外，否则财审结论通常会被法院认定作为合同结算依据。因此，即便财审结论有失公允，受限于合同约定，承包人多选择接受，鲜有诉诸司法。本案源起于发包人依据财审结论追索合同结算超付返还责任，却引发出财审过程失当及财审依据不真实的事实，法院因此启动司法鉴定程序，最终财审结论被推翻，对于同类案件起到了很好的示范作用，具有一定典型意义。

在（2021）最高法民申1739号再审申请人海南三亚湾新城开发有限公司与被申请人海南第二建设工程有限公司、一审第三人海南省三亚市人民政府建设工程施工合同纠纷一案中，最高法认为，一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。

五、结语和建议

在发承包双方的民事法律关系合同中，约定以用于行政监督的政府财评审核结果或审计结论作为发承包双方的结算依据，让承接政府项目的承包人苦不堪言，不仅结算时间遥遥无期、久拖不决，而且政府财评或审计部门作为财政资金使用监督单位，其所运用的审计准则和会计理论，与建设工程设计、施工专业计价方法不同，结算依据经常突破或偏离合同约定的计价原则，加之以保护国有资产不流失、监督财政资金合理使用为出发点，所审定的结果经常对承包人严重不公。

综合各地高院就相关问题的处理意见，如遇以下情形，承包人可向法院申请通过司法鉴定确定结算价款：（一）财政、审计部门明确表示无法进行审核、审计或者无正当理由长期未出具审核、审计结论；（二）非因承包人原因导致审计单位未能出具审计意见的；（三）因财审单位原因未及时出具财审意见经人民法院函告未在合理期间内出具财审意见又未能做出合理说明的；（四）承包人提供证据证明财审计单位的财审意见不真实、不客观的。

住建部办公厅于2020年2月26日下发的《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》规定“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。”国务院颁布的《行政事业性国有资产管理条例》（2021年4月1日施行）第三十一条规定：“各部门及其所属单位采用建设方式配置资产的，应当在建设项目竣工验收合格后及时办理资产交付手续，并在规定期限内办理竣工财务决算，期限最长不得超过1年。”2025年5月20日起施行的《中华人民共和国民营经济促进法》第六十七条规定：“国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款；除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据。”

从上述规定可以看出国家已经注意到以审计结果作为结算依据所存在的问题，撰写本案例是希望帮助更多的承包人对不公的财审意见敢于说不，也希望司法实践中法院对于不真实的财审意见进行严格审查，必要时委托司法鉴定，更希望国家尽快出台法律法规予以纠正或规制。

六、案件索引

一审：横琴粤澳深度合作区人民法院（2022）粤0491民初5676号（2023年12月15日）

二审：珠海市中级人民法院（2024）粤04民终1008号（2024年5月20日）